Perspectivas de la inversión pública en el sector Construcción

Por Mayo Educación Ejecutiva

La inversión pública es uno de los principales responsables del crecimiento del sector Construcción. Dentro de esta, se confluyen los problemas propios de este sector, así como las dificultades de la gestión pública. En la medida que el sector público tiene la finalidad última de brindar servicios a la sociedad, es importante comprender el contexto más amplio en el cual opera para entender el incentivo para la inversión pública. Karla Gaviño, consultora y profesora de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, nos informa en este webinar las perspectivas para el resto del año y el próximo para la inversión pública. De acuerdo con CAPECO, la construcción ha crecido ligeramente (1.8%) a pesar de que las expectativas empresariales del año pasado para el 2022 era una reducción del 0.9%. Se responsabiliza de este buen panorama a las inversiones del sector privado. Asimismo, se observa que la inversión pública creció en un 2.8%, aunque el Estado, hasta agosto, solo ha ejecutado el 30% de su presupuesto de proyectos y obras. Por último, CAPECO informa su preocupación por las iniciativas del gobierno de modificar las normativas relativas a la terciarización y las relaciones de trabajo, las cuales desalientan la inversión y el empleo formal. A esta situación, se le debe sumar el aumento de precios de materiales (7.3%) y de vivienda (8.1%). Esta imagen se condice con el Macro Macroeconómico Multianual del 2023 al 2026 presentado por el Ministerio Economía y Finanzas. El MEF ha cambiado su proyección a la baja (de 3.6% a 3.3%) y manifestó su preocupación por los factores externos e internos que afectan la estabilidad gubernamental y el desarrollo económico. A juicio de la expositora, este panorama comprueba una realidad cada vez más evidente: la separación de la economía y la política es imposible. Dicho con otras palabras: el buen (o mal) ejercicio de la gestión gubernamental, la inestabilidad en los cargos públicos y los eventos internacionales determinan la conducción de la economía. En nuestro país, lo que se puede hacer es abogar por una mayor estabilidad política para no ahuyentar las inversiones privadas y aumentar la inversión pública. En ese sentido, debemos entender cómo funciona la inversión que el Estado puede realizar para dinamizar el sector Construcción.

La inversión pública tiene un ciclo con 4 fases. Primero, se realiza el Programa Multianual de Inversiones (PMI) con un año de anticipación. Este programa se conjuga con el presupuesto anual para el gasto público, el cual es aprobado por el Congreso. Esto afecta las obras que se realizarán en los siguientes años y el cambio de autoridades regionales nos hace pensar que se discutirán leyes que cambien algunas las obras propuestas por la gestión reemplazada. Segundo, la formulación y evaluación es la fase en la cual se realizan los estudios técnicos socioeconómicos para ponderar entre las opciones más adecuadas para solucionar los obstáculos antes de comenzar la ejecución de obras. Una vez que se encuentra una solución viable se puede pasar a la tercera fase: la ejecución. En esta tercera fase, se realiza el expediente técnico y la ejecución presupuestal y física de la obra. A diferencia de la pre-inversión, se analiza la obra a nivel de la ingeniería necesaria para la realización de la obra. Por ejemplo, en la etapa anterior, se analizaban las posibilidades para resolver problemas que pueden acaecer. En esta, se diseña la ejecución que resolverá estos mismos problemas. Asimismo, se esperan cambios respecto a la etapa de evaluación, ya que el diseño puede evidenciar contextos materiales que antes no eran claros. Por ejemplo, se puede establecer que la ejecución de la obra afecta bienes patrimoniales culturales. Entonces, se debe hacer todos los cambios necesarios, lo cual puede conducir a adendas a los contratos, medidas cautelares, paralizaciones, etc. Después de la ejecución física de la obra, sigue la liquidación física y financiera de la obra, pero esta puede demorar años. Por eso, se puede pasar a la última fase que es el funcionamiento. Esta etapa es la finalidad primordial de la inversión pública: brindar servicios a los ciudadanos. Sin embargo, de acuerdo con la expositora, este fin es el que menos se considera al momento de ejecutar obras. Se mide la gestión realizada de acuerdo con el gasto realizado y no al nivel de satisfacción del funcionamiento de la obra. Es decir, se asume que, si la autoridad de turno ha gastado una suma mayor durante su gestión, esta es más eficiente. Los ejemplos que contradicen esta creencia abundan. Gaviño hace referencia a un hospital de varios pisos que fue inaugurado sin un ascensor, lo cual impedía la movilización de los pacientes a las salas de atención. En otras palabras, a pesar de todo el gasto realizado, no se puede afirmar que el funcionamiento haya brindado el servicio que se esperaba. Desde esta perspectiva, se estima que, en Perú y Latinoamérica, todavía no se acostumbra a medir la eficiencia del funcionamiento según que también se ha logrado cubrir una necesidad de la población. 

¿Se puede esperar una mejor inversión pública para el sector Construcción? De acuerdo con la especialista, existe un amplio margen para invertir más desde el Estado. Según las cifras provistas por Consulta Amigable del MEF, a comienzo del mes de setiembre, solo se ha ejecutado el 37.8% del presupuesto anual, lo cual es bastante preocupante. Dado que los cambios en las autoridades regionales y locales de este año dificultan una mayor inversión de su parte, el principal responsable debe ser el Gobierno Nacional en el aumento de la inversión pública. Se puede poner especial énfasis en los sectores que han tenido menor uso del presupuesto, como el de Desarrollo e Inclusión Social o de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Al observar la tendencia de años anteriores, se puede prever un mayor gasto en los últimos meses para ejecutar la mayor cantidad del presupuesto asignado.